GAB - Statutory law - Preconditions
CONDITIONS PRÉALABLES
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Gabon
RÉSUMÉ
La faune sauvage, gibiers comme poissons, ne dispose pas d'un statut juridique propre mais elle est qualifiée de produit forestier ainsi défini par rapport à la forêt, qui est propriété de l’État. L'État est le principal acteur de la protection des espèces animales sauvages mais un espace existe pour l'initiative privée ou communautaire, notamment en matière d'aires protégées et de forêts communautaires.
Selon les termes de la Loi sur le domaine de l’État, la forêt tout comme les terres non-immatriculées appartiennent à l'État. Les droits fonciers coutumiers ne font pas l'objet d'une reconnaissance, les communautés bénéficiant simplement des droits d’usage coutumiers et économiques. Ainsi les populations locales peuvent utiliser la forêt pour leurs besoins de subsistance de manière libre et gratuite dans le domaine forestier rural, dont l’étendue n’est toutefois pas précisée, et sous réserve de respecter les règlements d'aménagement ou de protection. En effet, toute forêt domaniale, concédée ou non, doit faire l'objet d'un plan d'aménagement. Pour les forêts de production, en particulier, ce plan doit être fondé sur une étude socio-économique portant sur les communautés locales concernées et permettant de préciser les droits d’usage coutumiers en tenant compte des adaptations rendues nécessaires par l’évolution des contraintes écologiques ou socio-économiques. Il s'ensuit que les plans d'aménagement des concessions forestières doivent inclure des études des besoins socio-économiques de l'Unité de gestion, de même que des inventaires de la biodiversité animale et des mesures générales visant la conservation de la flore et de la faune.
Chaque Aire Protégée (AP), et notamment les parcs nationaux, doit aussi être dotée d'un plan de gestion spécifique élaboré par l'Administration du parc qui fait état, entre autres, des éléments de son milieu socio-économique, des composantes physiques et biologiques qui le constituent, et des objectifs de conservation à court et à moyen terme. La loi prévoit aussi la réalisation d'une étude d'impact environnemental pour toute activité ayant un impact sur un parc national, notamment en cas de modification de ses limites, de travaux nécessaires à la gestion du parc, activités dans la zone tampon.
Des Zones d’intérêt touristique (ZIT) peuvent aussi être créées par voie règlementaire sur l'étendue du territoire national, et leur gestion est soumise au respect d’un plan d’aménagement et d’un cahier des charges. Toutefois, les modalités de création et de gestion des ZIT restent à définir. La loi consacre aussi les principes de l'intérêt socio-économique, du développement durable et du développement économique en zone rurale pour le développement de toute forme de tourisme.
En cas d'infraction liée au régime foncier, les sanctions sont de trois ordres: pénales, civiles et administratives. Une transaction peut être conclue entre l'Administration des eaux et forêts, à la demande de l'auteur de l'infraction et sur décision de l'officier assermenté des eaux et forêts. En cas d'aboutissement de la transaction, l’Administration des eaux et forêts perd tout droit de poursuite sur ce volet. Concernant le non-respect des règles en matière d'aménagement des sites touristiques, la sanction administrative la plus élevée est le retrait définitif du titre foncier et la sanction pénale prévoit le paiement d’une amende dont le montant varie en fonction de l’étendue de la surface bâtie sans autorisation.
De manière générale, les missions des administrations publiques sont régaliennes et ne peuvent être déléguées. Cependant l’option des contrats de gestion des terroirs permet aux communautés riveraines des parcs d’être impliquées, notamment dans leur gestion et leur surveillance.
CONDITIONS PRÉALABLES
DROITS RÉELS SUR LA FAUNE SAUVAGE
La faune sauvage, gibiers comme poissons, est assimilée à un produit forestier et est propriété de l'État (articles 4 et 13 de la Loi n°16/2001). La gestion de la faune sauvage est encadrée dans le domaine forestier national, notamment dans les aires protégées créées à l’intérieur des forêts domaniales classées et dans la zone d’exploitation à l’intérieur des forêts domaniales productives, mais pas dans les terrains privés.
La chasse, l'élevage, l'utilisation de la faune sauvage sont généralement autorisés sur la base de permis et de licences. Toutefois les communautés locales jouissent de droits d’usage coutumiers comprenant la chasse et la pêche de subsistance (article 2 du Décret 692/PR/MEFEPEPN du 24 août 2004) qui s’exercent sans permis ou licence. Le Code forestier (Loi n°16/2001) définit les «communautés locales» comme étant «les communautés autochtones et villageoises», mais il ne définit cependant pas le terme «autochtone».
Les droits d’usage dont disposent les communautés locales sont libres et gratuits dans le domaine forestier rural; ils sont, par contre, réglementés dans le domaine forestier permanent, au sein duquel ils doivent être autorisés par les textes de classement des forêts et des aires protégées, ou par les plans d'aménagement forestier prévus pour les forêts domaniales, concédées ou pas (article 20 de la Loi n°16/2001). Cependant, la loi prévoit que ces zones doivent avoir une taille suffisante pour répondre aux besoins des populations auxquelles elles sont destinées (article 4 du Décret 692/PR/MEFEPEPN du 24 août 2004 et article 257 de la Loi n°16/2001). Concernant les forêts domaniales classées, l’exercice des droits d’usage coutumiers en matière de chasse et de pêche est explicitement interdit dans les aires protégées du domaine forestier de l’État (articles 7 et 8 du Décret 692/PR/MEFEPEPN du 24 août 2004); toutefois, ce même décret prévoit que les textes de classement des aires protégées doivent déterminer les cours et les plans d'eau susceptibles d'accueillir l'exercice des droits d'usage coutumiers en matière de pêche par les populations riveraines. De plus, la loi sur les parcs nationaux précise que les droits d’usage coutumiers peuvent être exercés à l’intérieur de zones périphériques (article 3 de la Loi n°003/2007), dont l’étendue et la distinction avec la zone tampon n’est toutefois pas bien définie, mais aussi au sein des parcs. En effet chaque parc doit être doté d'un plan de gestion spécifique – élaboré par l'administration du parc après consultation de toutes les parties intéressées, en particulier les communautés de la zone périphérique et celles vivant, le cas échéant, à l'intérieur du parc au moment de sa création – pour prendre en compte, notamment, les droits d’usages et les droits coutumiers de ces communautés (articles 10 et 22 de la Loi n°007/2003).
Concernant les forêts domaniales productives enregistrées, leurs plans d’aménagement doivent être fondés sur une étude socio-économique portant sur les communautés locales concernées et permettant de préciser les droits d’usage coutumiers, dont la chasse et la pêche, en tenant compte des adaptations rendues nécessaires par l’évolution des contraintes écologiques ou socio-économiques, notamment: le maintien, dans l’Unité forestière d’aménagement (UFA) ou à sa périphérie, des communautés locales et de leurs droits d’usage coutumiers (article 31 du Décret n°689/PR/MEFEPEPN du 24 août 2004). La loi impose aussi que des zones suffisantes à l’exercice des droits d’usage soient prévues par les plans d’aménagement.
Le concept de droits d’usage coutumier s’accompagne de «droits d’usage économiques» (article 4 de la Loi n°16/2001). Il s’agit de droits, reconnus par l’État aux communautés locales, pour commercialiser, localement et sans intermédiaires, une partie de la collecte des produits issus de leurs droits d’usage coutumiers, y compris la chasse et la pêche.
Le partage des bénéfices découlant de l’utilisation de la faune n'est pas spécifiquement prévu par la loi mais, en ce qui concerne les parcs nationaux, des contrats de gestion de terroir peuvent être conclus entre l'Agence nationale des parcs nationaux (ANPN) et les communautés locales de la zone périphérique notamment sur la surveillance, la gestion, l’entretien, l’animation culturelle et touristique du parc ou de sa zone périphérique (article 16 de la Loi n°003/2007). L’ANPN peut ainsi rémunérer les prestations des populations locales dans ce cadre. Un Comité consultatif de gestion locale (CCGL) est également mis en place dans chaque parc et peut être amené à déterminer les mécanismes de partage des revenus de la gestion des parcs nationaux (article 45 de la Loi n°003/2007).
Les infractions aux droits réels sur la faune sauvage peuvent être sanctionnées par les juridictions pénales (amendes, emprisonnement), civiles (dommages et intérêts) et/ ou administratives (suspension, retrait d'autorisations, permis, licences) selon la nature de l’infraction. Une transaction peut aussi être conclue entre l'Administration des eaux et forêts, à la demande de l'auteur de l'infraction et sur décision de l'officier assermenté des eaux et forêts (Directeur général de la faune et des aires protégées, Directeur provincial ou Chef de service départemental/Chef de cantonnement). En cas d'aboutissement de la transaction, l’Administration des eaux et forêts perd tout droit de poursuite sur ce volet. Le droit coutumier n'est pas reconnu.
PLAN D'AMÉNAGEMENT DES TERRES ET DES EAUX INTÉRIEURES
Une version initiale du Plan national d'affectation des terres (PNAT) montre l'affectation actuelle des terres, mais la version finale doit être élaborée par la Commission nationale d’affectation des terres.
La Direction générale de la faune et des aires protégées est chargée d’effectuer les inventaires de la faune et d’élaborer le plan national de gestion de la faune sauvage. Elle peut solliciter la participation des communautés locales à cet effet, mais la loi ne l’exige pas. L'Agence nationale des parcs nationaux est chargée de la valorisation du potentiel écotouristique en concertation avec l'opérateur national et les collectivités locales, sous la coordination du Ministère du tourisme.
Le Code forestier (Loi n°16/2001) règlemente l’aménagement du domaine forestier de l’État, et donc l’habitat de la faune sauvage. En effet, toute forêt domaniale, concédée ou non, doit faire l'objet d'un plan d'aménagement qui intègre, parmi ses objectifs, la protection des écosystèmes et la conservation de la biodiversité (articles 3 et 20 de la Loi n°16/2001). Ces plans d'aménagement doivent inclure les inventaires tant des besoins socio-économiques de l'Unité de gestion que de la biodiversité animale (article 21 de la Loi n°16/2001).
Pour cela, les plans d’aménagement des forêts domaniales productives enregistrées doivent expliciter les mesures générales visant la conservation de la flore et de la faune, de même que les dispositions pour empêcher l'accès aux parcelles après la fermeture des assiettes annuelles de coupe et pour contrôler les pratiques de la chasse (article 44 du Décret n°689-PR-MEFEPEPN du 24/08/2004). Les concessionnaires forestiers doivent aussi rédiger des plans de protection de la faune pour s'assurer du respect et de l'application de ces mesures (Arrêté n°937/MEFEDD/SG/DGFAP).
Des plans simples de gestion, qui prévoient la réalisation d'inventaires sans toutefois préciser si ces derniers concernent aussi la faune, sont aussi exigés pour les forêts communautaires (article 158 de la Loi n°16/2001). Pour ces dernières, la cartographie participative et la réunion de concertation peuvent servir à éviter tout chevauchement ou conflit de revendications préalable à l'affectation des terres.
Selon le Code de l’environnement (Loi n°007/2014), toute portion du territoire présentant un intérêt écologique, archéologique, scientifique, esthétique, culturel ou socio-économique peut être classée en aire protégée (AP) (article 78 de la Loi n°007/2014). C’est ainsi que le Code forestier, qui considère comme des «forêts classées» celles qui ont un intérêt de préservation, exige que tout texte qui prévoit le classement ou le déclassement d’une forêt précise de quelle catégorie elle fait partie, quel est le mode de gestion de ses ressources (y compris la faune) et quelles sont les restrictions applicables à l'intérieur de cette forêt (article 9 de la Loi n°16/2001). Alors que l'initiative de classement revient conjointement à l'Administration des eaux et forêts et aux populations de la zone concernée, il est aussi prévu que l'Administration des eaux et forêts procède à la reconnaissance du périmètre à classer et des droits d'usages coutumiers ou autres droits s'exerçant à l'intérieur de ce périmètre, en collaboration avec les représentants des villages limitrophes (article 90 de la Loi n°16/2001). Il en est de même pour la création des AP aquatiques dans le domaine public de l'État (articles 4, 54 et 65 de la Loi n°15/2005). Des plans d’aménagement sont aussi développés pour toutes ces AP. Dans le cas des AP aquatiques, la participation des communautés locales et des pêcheurs – dont les modalités doivent être fixées par arrêté du ministre responsable – est aussi prévue à des fins de suivi, de contrôle et de surveillance des activités de pêche.
Chaque parc national doit également être doté d'un plan de gestion spécifique élaboré par l'administration du parc qui fait état, entre autres, des éléments de son milieu socio-économique, des composantes physiques et biologiques qui le constituent, et des objectifs de conservation à court et à moyen terme (article 21 de la Loi n°003/2007). La loi prévoit aussi la réalisation d'une étude d’impact sur l’environnement au vu de toute activité ou de modification des limites d'un parc national ou de sa zone périphérique (articles 7 et 10 de la Loi n°003/2007).
La création d'une AP peut donner lieu à une expropriation pour cause d'utilité publique. Dans ce cas, le propriétaire foncier peut être indemnisé à l'amiable par l'État. À défaut, le montant du dédommagement est fixé par le président du tribunal du ressort.
En cas d'infractions au sujet de l'aménagement du territoire, des sanctions pénales (amendes, emprisonnement), civiles (dommages et intérêts) et/ ou administratives (suspension, retrait d'autorisations, permis, licences) peuvent être infligées par suite d’une action judiciaire. Une transaction peut aussi être conclue sur le montant des amendes avec l'Administration des eaux et forêts, à la demande de l'auteur de l'infraction et sur décision de l'officier assermenté des eaux et forêts (Directeur général de la faune et des aires protégées, Directeur provincial ou Chef de service départemental). En cas d'aboutissement de la transaction, l’Administration des eaux et forêts perd tout droit de poursuite sur ce volet. Le droit coutumier n'est pas reconnu pour le règlement des différends.
RÉGIME FONCIER
Le patrimoine foncier national se partage entre le domaine public et privé de l’État, et les terres attribuées. Concernant ces dernières, la Constitution reconnait le droit de tous à la propriété, sans distinction de sexe ni d’origine, mais ce sont uniquement les détenteurs de titres fonciers enregistrés qui en sont les propriétaires. Le domaine public de l’État est inaliénable, imprescriptible et doit être utilisé dans les limites du droit d’usage qui appartient à tous (article 26 de la Loi n°14/63 du 8 mai 1963). Les terres du domaine privé de l’État, par contre, peuvent faire l’objet d’attribution et d’appropriation mais les forêts domaniales, qui constituent l’habitat de la faune, «ne peuvent être aliénées qu’en vertu d’une loi» (article 80 de la Loi n°14/63). Ces forêts sont jusqu’à présent inaliénables et la loi indique l’État comme seul propriétaire (article 13 de la Loi n°16/2001). Toutefois, dans la mesure où elles font partie du domaine privé de l’État, elles peuvent être concédées à des tiers en vue de leur exploitation comme forêts domaniales productives enregistrées, ou faire l’objet de classement à des fins de conservation, ou encore, être laissées aux communautés locales pour la jouissance de leurs droits.
En effet le domaine forestier national (DFN) se répartit entre le domaine forestier permanent (DFP) – constitué des forêts domaniales classées et des forêts domaniales productives enregistrées (articles 6 et suivants de la Loi n°16/2001) – et le domaine forestier rural (DFR) – «constitué des terres et forêts dont la jouissance est réservée aux communautés villageoises» (articles 12 de la Loi n°16/2001). Cependant, ce dernier ne comportant aucune reconnaissance du droit de propriété formelle pour les communautés, l’État en reste le seul titulaire. En dépit de cette distinction du Code forestier, l’identification des forêts appartenant aux deux catégories du DFP et du DFR ne se fait qu'à posteriori car les conditions et les modalités de constitution des unes comme des autres n’ont jamais fait l’objet d’un décret de mise en œuvre, ce qui est pourtant prévu par la loi.
Le Code forestier prévoit que les aires protégées puissent être créées soit dans le domaine forestier permanent de l'État, soit dans le domaine forestier rural. Alors que l'État est le principal acteur de la protection des espèces animales sauvages, un espace existe pour l'initiative privée ou communautaire, notamment en matière d'aires protégées (création de jardins zoologiques, forêts communautaires, création d'aires protégées aquatiques, etc.). En effet, la Loi n°16/2001 et la Loi n°15/2005 disposent que les usages coutumiers des populations locales sont pris en compte lors du classement des aires protégées forestières et aquatiques. Les limites de ces zones sont définies respectivement par l'Administration des eaux et forêts et l’Administration des pêches et de l’aquaculture, de commun accord avec les représentants des communautés concernées.
Des contrats de gestion du terroir peuvent être conclus entre l’administration du parc national et les communautés locales pour la surveillance, la gestion, l’entretien, l’animation culturelle et touristique du parc ou de sa zone périphérique. Cependant, les dispositions règlementaires relatives n’ont pas été adoptées.
La Loi n°034/2020 du 22 mars 2021 prévoit la création, par voie règlementaire, de Zones d'intérêt touristique (ZIT) sur l'étendue du territoire. Il s’agit d’un ensemble de sites à vocation touristique présentant des particularités naturelles, culturelles ou humaines se prêtant au développement du tourisme. Leur gestion est soumise au respect d’un plan d’aménagement et d’un cahier des charges. Toutefois, les modalités de création et de gestion des ZIT restent à définir. Cette loi a ancré le concept de tourisme dans la prise en compte de l'intérêt socio-économique, dans la conformité des activités aux principes du développement durable, et dans la promotion de l’emploi et du développement économique en zone rurale. Elle a aussi fait de la redistribution équitable des retombées économiques au profit des communautés locales un élément constitutif de l’écotourisme.
Bien qu’elles restent à définir, la loi annonce des mesures spécifiques, notamment dans les domaines fiscal, douanier et foncier, pour encourager les activités touristiques sur le plan national.
En cas d'infractions contre le régime foncier, des sanctions pénales (amendes, emprisonnement), civiles (dommages et intérêts) et/ou administratives (suspension, retrait d'autorisations, permis, licences) peuvent être infligées par suite d’une action judiciaire. Une transaction peut aussi être conclue sur le montant des amendes avec l'Administration des eaux et forêts, à la demande de l'auteur de l'infraction et sur décision de l'officier assermenté des eaux et forêts (Directeur général de la faune et des aires protégées, Directeur provincial ou Chef de service départemental). En cas d'aboutissement de la transaction, l’Administration des eaux et forêts perd tout droit de poursuite sur ce volet. Des sanctions sont aussi prévues pour le non-respect des règles en matière d'aménagement des sites touristiques. La sanction administrative la plus élevée est le retrait définitif du titre foncier; la sanction pénale prévoit le paiement d'une amende proportionnée à la surface utile bâtie ou aménagée sans les autorisations préalables.
Le droit coutumier ne fait pas l’objet d’une reconnaissance juridique et par conséquent n’est pas reconnu pour le règlement des différends.
CADRE INSTITUTIONNEL RELATIF AUX CONDITIONS PRÉALABLES
CADRE INSTITUTIONNEL
La loi définit les responsabilités des autorités concernant la faune. Le Ministère des eaux et forêts est chargé d’élaborer et d’appliquer la politique du gouvernement (article 2 du Décret n°291/PR/MEF); l’Administration des pêches et de l’aquaculture s’occupe d’élaborer les plans d’aménagement des pêcheries; la Commission nationale d'affectation des terres a pour mission d'élaborer le Plan national d'affectation des terres (article 2 du Décret n°00212/MEPPDD); la Commission provinciale de classement et de déclassement des aires protégées est chargée d'évaluer les projets de création des aires protégées et de formuler un avis d'approbation ou de désapprobation de la création d’AP dans un rapport adressé au Ministre chargé des eaux et forêts (article 10 du Décret n°1032/PR/MEFEPEPN du 01 décembre 2004 fixant les modalités de classement ou de déclassement des forêts et des aires protégées); et l'Agence Nationale des Parcs Nationaux (ANPN) est chargée de la gestion des parcs nationaux (article 30 de la Loi n°003/2007 du 27 août 2007 relative aux parcs nationaux). En application des dispositions de la Loi n°034/2020 du 22 mars 2021, plusieurs acteurs interviennent dans la valorisation et le développement du tourisme. Il s'agit du Ministère du tourisme, de l'Agence nationale des parcs nationaux (ANPN), de l'opérateur national (l’Agence Gabonaise du Tourisme (AGATOUR)) et des collectivités locales.
Le code de déontologie de la fonction publique précise les principes que doit observer l’administration; ces principes sont également exigés des entreprises qui offrent un service d'intérêt public. Ce code prévoit aussi une évaluation périodique des services offerts par l’administration et la publication des résultats de cette évaluation dans des rapports annuels d’activités. La loi prévoit des juridictions spécialisées au sein du Tribunal de Libreville, notamment en matière de faune. Toutefois, ces juridictions sont compétentes uniquement pour les grands trafics de faune; les autres cas relèvent de la compétence des tribunaux de droit commun.
DÉLÉGATION DE POUVOIRS
En vertu du Texte organique des eaux et forêts, la mission de gestion de la faune sauvage est une mission régalienne qui ne peut être déléguée. Toutefois, le Ministère compétent peut initier et suivre des partenariats avec des organisations non gouvernementales (ONG), des opérateurs économiques et d'autres organismes (article 81 du Décret n°0291/PR/MEF du 18 février 2011).
La Loi sur les parcs nationaux, quant à elle, dispose qu’en matière de parcs nationaux, les missions non-régaliennes de l'Agence nationale des parcs nationaux (ANPN) peuvent être concédées par convention à une personne morale de droit privé, notamment pour l'aménagement à des fins touristiques ou scientifiques (article 22 de la Loi no003/2007).